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蔡昉:穩定就業就是穩定經濟大局

發布日期:2019-08-27            信息來源:中國經濟報告            【打印】       分享到: 


  【提  要】中國經濟潛在增長率自2010年以來已顯著降低,實際GDP增長速度也相應降低,成為經濟發展新常態的特征之一。因此,宏觀調控需要區分是潛在增長率下降導致的自然增速下行,還是需求側沖擊導致的周期性經濟減速。直接觀察反映就業狀況的指標如調查失業率,看是否發生超出自然失業率之外的周期性失業,是更加科學可靠的判斷宏觀經濟形勢的依據。通過把實現充分就業的目標以及勞動力市場各類信號納入宏觀經濟政策抉擇中予以考量、決策和執行,積極就業政策就可以得到真正落實,如此一來,宏觀經濟政策終極目標和底線更加清晰、可操作,民生也得到了更好的保障。

  【關鍵詞】  穩就業;宏觀經濟政策;潛在增長率;失業率

  中國經濟面臨諸多重大挑戰。一方面,從高速增長向高質量發展轉變是一項長期性任務;另一方面,中國也要應對中美貿易摩擦產生的周期性沖擊。為更好應對上述挑戰,中國需要統籌運用一系列宏觀經濟工具。在第十三屆全國人民代表大會二次會議上,國務院總理李克強在《政府工作報告》中首次提出,將就業優先政策置于宏觀政策層面。這個安排和導向具有十分重要的政策含義,有利于強化各方面重視就業、支持就業的導向。一旦把就業優先政策真正置于宏觀政策層面,并且得到體制機制的支撐,在實際政策決策和實施中予以落實,則標志著就業優先政策以及宏觀經濟政策升級版的誕生。當前,從“為什么”把就業優先政策置于宏觀政策層面,到“如何”把就業優先政策置于宏觀政策層面,都還有一些認識需要澄清,還有一些機制需要完善。

  一、判斷經濟形勢的指標難題 長期以來,我們習慣于使用GDP年度增長率來判斷宏觀經濟形勢。一般來說,在常規的經濟發展時期,依靠這一指標進行判斷是恰當的。一個經濟體能夠以什么樣的速度增長,通常取決于生產要素(即勞動、資本和其他資源)的供給能力以及配置能力。一定發展階段上的生產要素供給和配置能力,就賦予這個經濟體一個相對穩定的潛在增長率。在發展階段未變化的情況下,潛在增長率是一個長期不變的水平,因此通常也被稱為趨勢增長率。觀察實際增長率并將其與潛在增長率進行比較,兩者之間的差別狀況就可以揭示出當前的宏觀經濟形勢。也就是說,如果實際增長率明顯低于潛在增長率,以實際增長率與潛在增長率相減,則產生一個負的增長率缺口。由于潛在增長率可以看作在既定經濟發展階段上生產要素稟賦和全要素生產率提高潛力可以支撐的經濟增長穩態,負增長率缺口通常意味著需求側出現周期性擾動,從而使實際增長率不能達到潛在增長率,生產要素未能得到充分利用,這時往往出現產能利用不充分,譬如周期性失業現象。由此得出對宏觀經濟形勢的判斷,進而要求實施寬松的貨幣政策或(和)擴張性的財政政策。實施這個方向的宏觀經濟政策,目的在于使實際增長率回到潛在增長率的水平。例如,在20世紀90年代后期的亞洲金融危機中和2008年的世界金融危機中,中國都實施了刺激性宏觀經濟政策,都提出“保八”增長目標,就是認為8%接近于當時的潛在增長率或者潛在增長率的下限。從要素供給能力和資源配置效率潛力著眼,蔡昉和陸旸(2013)的估計顯示,中國經濟的潛在增長率在1979-1995年期間為年平均9.7%,在1997-2010年期間為10.4%。低于這個水平的增長率就會造成失業現象。所以,在那個時候爭取經濟增長速度不低于8%,就能夠穩定就業因而也就保住了民生。但是,2010年之后中國經濟發生了發展階段的變化,經濟發展新常態的特征之一就是經濟增長速度趨于下行。特別是,隨著15-59歲勞動年齡人口轉為負增長,人口撫養比逐年顯著提高,勞動力供給、人力資本改善、資本回報率、全要素生產率的提高,都不再能夠達到以往(2010年之前)的水平,潛在增長率下降則是自然的、不可避免的。根據蔡昉和陸旸(2013)的估算,中國潛在增長率從2010年之前的10%下降到“十二五”的7.6%和“十三五”的6.2%。這時,無論遇到什么情況,“保八”都不再是恰當的政策取向。這也就意味著,在經濟發展階段變化的情況下,宏觀經濟政策遇到了一個現實的技術難題:用什么指標觀察和判斷宏觀經濟形勢,以及以何種方法分析并作為依據得出相應的判斷。回答這個問題,需要從以人民為中心的發展思想出發,堅持穩中求進的工作總基調和根本方法論,需要遵循宏觀經濟運行的一般規律,同時認識和把握這些規律在中國特殊國情下的表現。

  二、用什么指標作為宏觀政策依據 由此可見,單純看GDP增長率其實無從判斷宏觀經濟形勢。譬如,一般認為美國的潛在增長率是2.4%左右,如果認為甚至大講美國經濟增長率可以達到4%甚至更高,便是貽笑大方了,因為既不可能做到,真的達到了也只是刺激的結果,不僅難以持續,還會產生通貨膨脹、資產泡沫、累積金融風險等副作用。中國的情況更加特殊,因為恰是這個時候發生了發展階段的變化。例如,2018年中國實際GDP增長率為6.6%,與2012年之前進行比較似乎令人擔憂。但其實不應該這樣比較,而是應該以潛在增長率(譬如大約是6%-6.2%之間)為參照進行比較,因而這個增長速度實際上差強人意。不過,潛在增長率并不是隨時可以統計或者計算出來的。經濟學家通常使用計量模型對潛在增長率進行估計和預測,但關于數值的高低和走向總是存在著不同意見。比如筆者和同事估計的“十三五”期間潛在增長率平均為6.2%,并且認為潛在增長率將趨于繼續下降;而林毅夫(2011)則認為潛在增長率仍然高達8%,可以通過加大基礎設施投資使實際增長率回歸到8%的水平。面對種種不同的觀點,究竟應該用什么指標作為判斷宏觀經濟的充分信息呢?筆者認為,作為判斷宏觀經濟形勢的充分信息指標,當屬勞動力市場指標,具體來說就是調查失業率。失業分別由三種因素造成,因而失業率也由三個部分構成。第一是結構性失業,因尋職者的技能與崗位需求不相適應造成。第二是摩擦性失業,因信息傳遞不暢通和市場功能的局限,勞動者與崗位之間的銜接出現時間上的遲滯。由于這兩種失業與宏觀經濟狀況沒有直接的關系,并且無論何時何地,或多或少總是存在的,因此兩者合稱為自然失業。如果調查失業率處在自然失業水平上,這時的經濟增長速度就與潛在增長率一致,就叫做充分就業。第三是周期性失業,如果宏觀經濟波動造成實際失業率攀升到自然失業水平之上,就出現崗位不足導致勞動力得不到充分利用的情況。值得注意的是,在宏觀經濟學中,充分就業狀態不是指沒有失業現象,而是指沒有周期性失業現象。對于失業率是否可以勝任宏觀經濟指標功能的一個疑慮,是認為失業率是關于經濟景氣的滯后指標。習慣上,根據經濟指標對經濟趨勢作出預警的能力及程度,可以將經濟指標區分為“先行指標”“同步指標”和“滯后指標”三類,而失業率通常被列入第三類,即認為它只是經濟趨勢變化的事后反映。既然不具有事前對經濟景氣作出預測的功能,失業率似乎自然不適合作為判斷宏觀經濟的充分信息指標。如果宏觀經濟政策相關部門持這樣的認識,則會在把勞動力市場指標作為宏觀經濟政策依據方面躊躇不前,從而延誤把就業優先政策置于宏觀政策層面的實際操作。可以從以下三點論證上述擔心其實是不必要的。首先,當人們對經濟指標進行先行、同步或是滯后的歸類時,其實更多地反映了這些指標對投資者或經紀人等市場人士的意義,而不是對宏觀政策決策者的意義。宏觀經濟調控部門并不能根據那些帶有情緒化和猜測性的“先行”指標進行決策,而只能根據被證明為必然發生、正在發生或者已經發生的趨勢性指標進行決策。如果要追究人們何以把失業率歸類為滯后指標的話,可能與20世紀90年代初美國出現“無就業復蘇”現象,即危機或衰退之后,就業恢復越來越滯后于增長恢復這一特點有關。但是,我們討論的是將其作為宏觀經濟政策決策依據的合理性,危機后的恢復速度并不影響這種合理性。其次,從宏觀決策者的需要出發,勞動力市場指標并不滯后。以失業率對于經濟增長趨勢的判斷來說,經濟增長速度一旦低于潛在增長率,就意味著生產要素利用不充分,包括對勞動者的雇用和使用減少,失業率隨即上升。企業一旦發現訂貨變化并且預測其具有趨勢性的話,就會做出調整雇傭人員數量的決策,即刻便會顯示為失業率的變化。很顯然,失業率最為恰當地反映出了宏觀經濟政策決策所需信息。最后,春江水暖鴨先知,在現實中從事各類投資活動的金融市場人士,實際上從來就把失業率等指標作為預測性的信息。例如在美國,每月第一個周五早上八點半,從勞工部大樓傳出來上個月的非農產業就業信息,特別是失業率指標情況,便會在瞬間引起全球市場的相應反應,并且常常是相當劇烈的結果。事實上,很多職業投資者和分析家都承認,因其切身利益和收益所系,在實際市場操作中,他們從來不把失業率作為一個滯后指標。

  三、如何認識當前就業形勢

  國家統計局發布兩種失業率指標,分別為城鎮登記失業率和城鎮調查失業率,后者在稍晚的時期才開始公布。根據筆者的估算,城鎮調查失業率在2000年達到最高點即大約為7.6%之后逐年降低。2008年以來,在經濟增長沒有發生周期性變化的同時,調查失業率始終保持在5%左右。自國家統計局發布該指標以來,在2018年1月至2019年3月之間,調查失業率僅在4.9%與5.3%之間浮動,平均值為4.98%。所以總體來說,中國城鎮調查失業率近年來基本穩定在5%左右,登記失業率則在4%以下。那么,這個失業率水平反映出什么樣的勞動力市場狀況?其背后蘊涵的政策含義是什么呢?

  根據自然失業率(即不受周期性因素影響的失業率)的定義,可以得出的分析結論是,中國當前的自然失業率就處在調查失業率為5%左右、登記失業率為4%左右的水平上。因此,只要城鎮調查失業率不超過5%,就意味著沒有周期性失業,也說明增長速度符合潛在增長率,經濟處于充分就業狀態。也就是說,中國宏觀經濟迄今為止沒有出現明顯的周期性問題。由此可見,即便經濟學家和政策決策者沒有就中國當前潛在增長率達成共識,也可以從城鎮失業率處于自然失業水平這個現象,得出經濟增長速度并未降至潛在增長率之下的判斷。這就是為什么中國尚不需要大水漫灌式的強刺激政策的依據。從另一個更直接的勞動力市場指標“求人倍率”,也可以看到就業強勁的勢頭。該指標描述的是崗位需求數與求職人數之比,只要該指標在1以上則意味著崗位數多于求職人數,勞動力市場比較強勁。自人力資源和社會保障部于2001年第三季度公布該指標以來,求人倍率始終保持向上的趨勢,反映了勞動年齡人口增長減速以至2010年之后進入負增長的總體勞動力供求關系變化。其間在2008年受世界金融危機影響大幅度下降后,求人倍率自2010年以來一直在1以上,2019年第一季度達到1.28的歷史最高點。總體來說,當前勞動力市場上既存在著普遍的勞動力短缺,也不乏結構性和摩擦性就業困難,同時也面臨著因國內外各種不確定性因素導致周期性失業的風險。因此,把就業優先政策納入宏觀政策層面,有利于以更加精準的方式,對擴大就業、防范和治理失業、保持宏觀經濟穩定,以及穩定和改善民生等重要政策目標綜合施治、對癥下藥。 四、政策的著力點和時機 把就業優先政策納入宏觀政策層面,既豐富了宏觀經濟政策工具箱,也增加了宏觀經濟形勢判斷的科學依據。在更加全面地把握宏觀經濟狀況和走勢的情況下,以勞動力市場信號作為更根本的考量依據,有助于宏觀經濟政策與民生相關社會政策的密切聯動,相關政府部門也得以獲得更強的相機決策能力。首先,運用積極就業政策應對結構性和摩擦性就業困難。在推動全方位對外開放和深化經濟體制改革的過程中,各類經營主體將面臨更多的市場競爭;在供給側結構性改革過程中,降低債務率、杠桿率任重道遠,處置僵尸企業的力度將加大;在轉方式、調結構和換動能的過程中,企業需要經歷創造性破壞的洗禮,以提高生產率和競爭能力。上述變化會造成部分勞動者離開原就業崗位的情況。在找到下一個崗位之前,或者新成長勞動力進入就業市場時,勞動者常常會遇到結構性和摩擦性失業或就業困難。在那些轉型任務較重的傳統產業集中的地區、逐漸喪失比較優勢的行業,以及競爭中受到沖擊的企業,職工面臨著更大的結構性失業風險。這就迫切需要從職業教育和技能培訓入手,提升勞動者的人力資本,努力縮短自然失業的時間,推動勞動力市場的發育,加強勞動法規的執行力,完善勞動力市場制度,有針對性地加強信息發布和崗位中介等公共就業服務。當前,特別要注重應用現代化信息技術手段,提高勞動力市場效率和匹配度。其次,適時運用宏觀經濟政策的逆周期手段,防范和應對周期性失業。準確判斷就業狀況,有助于對宏觀經濟政策方向和力度作出決策。在不存在周期性失業的情況下,無須出臺過于寬松的擴張性宏觀經濟政策。在應對金融危機時實施強刺激帶來的副作用尚未完全消化,以及供給側結構性改革任務尚未完成的情況下,不適當的刺激政策不啻火上澆油,造成高負債和產能過剩,既導致風險的積累,還可能延誤改革。只有出現周期性失業,才要求宏觀經濟政策出手。例如,中美貿易摩擦的升級有可能從需求側給實體經濟帶來沖擊,使得宏觀經濟政策面臨一定的調整壓力。宏觀經濟政策調整的預警信號和反應機制就是,一旦城鎮調查失業率顯著超過5%,就需要運用恰當的貨幣政策和財政政策手段,從刺激需求的方向進行逆周期調控,使經濟增長速度回歸潛在增長率,使失業率降回到充分就業水平。同時要完善社會保障制度的托底功能,確保民生鏈條正常運轉。一些特殊困難人群可能被遺漏在宏觀經濟政策和積極就業政策的覆蓋范圍之外,需要社會政策未雨綢繆,密織一個牢固的社會安全網絡,在關鍵時刻進行最后的兜底保障。最后,圍繞改善生產要素特別是勞動力的供給和配置能力、提高潛在增長率,深化經濟體制改革,特別是推進供給側結構性改革。就業數量擴大和就業質量提高,歸根結底取決于經濟持續健康增長。實際增長率要與潛在增長率相適應,但是,潛在增長率也不是一成不變的。相關領域的經濟體制改革,都具有在供給側和需求側促進和穩定經濟增長的效果。特別是那些能夠創造真金白銀和立竿見影改革紅利的領域,譬如以農民工落戶為核心的戶籍制度改革、促進勞動力更充分流動的要素市場發育等等,一方面有利于增加生產要素供給和提高配置效率,促進實體經濟的發展,另一方面有利于擴大居民消費,增加國內有效需求,應該在改革時間表上得到優先安排,以更緊迫的節奏加快推進。

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